Nota Técnica nº: 001/2011
Assunto: Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE
Grupo: Claudiomar Matias Rolim Filho
Danilo Marasca Bertazzi
Fernando Henrique Lima Martins
Haitam Laboissiere Naser
Heide Gauche
Leandro Pinheiro Safatle
Le-Lyne Paes Leme Nunes Czeczko
Pedro Mader Gonçalves Coutinho
Priscila dos Santos
Assunto: Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE
Grupo: Claudiomar Matias Rolim Filho
Danilo Marasca Bertazzi
Fernando Henrique Lima Martins
Haitam Laboissiere Naser
Heide Gauche
Leandro Pinheiro Safatle
Le-Lyne Paes Leme Nunes Czeczko
Pedro Mader Gonçalves Coutinho
Priscila dos Santos
Ao Excelentíssimo Senhor Secretário Nacional de Comunicação Escrita em Governo, Professor Doutor Artur Roman
1. Introdução
Diariamente, o Brasil produz aproximadamente144 mil toneladas de lixo orgânico[1]. A médio prazo, esse volume de resíduos sólidos representa um risco à saúde pública. A longo prazo, um passivo ambiental monstruoso.
O Estado não ignora esse problema, como se apreende pela aprovação da Lei nº 12.305/2010, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos. Mas a norma sozinha é insuficiente para resolver o problema. Agora, faz-se necessário discutir as formas de implementação dos planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos.
Nas próximas linhas, abordamos uma iniciativa que tem o potencial de integrar uma política pública nacional – com participação de todas as unidades da Federação – de educação ambiental que promova a não geração, a redução, a reutilização e a reciclagem de resíduos sólidos: os Minhocários Domésticos.
2. Análise
A instalação de um minhocário em cada residência do país teria o potencial de produzir 86 mil toneladas de fertilizante natural por dia[2]. Certamente, trata-se de cenário hipotético.
Porém, é possível imaginar um cenário intermediário, em que o conceito seja incluído nos planos municipais, com mecanismos de incentivo financeiro aos cidadãos e cooperativas e associações de catadores de materiais recicláveis interessados em instalar os minhocários em suas residências e/ou associações.
Além da redução do lixo produzido, há potencial de criação de fontes de negócios, emprego e renda, mediante a valorização dos resíduos sólidos orgânicos, que – reciclados pelas minhocas, passam a ter valor de mercado.
3. Conclusão
Em breve síntese, considerando os benefícios advindos da instalação dos Minhocários Domésticos, entende-se que o Bolsa Minhoca é um plano com elevado potencial de impacto de transformação social, ambiental e econômica nas comunidades beneficiadas, razão pela qual recomenda-se a análise posterior, no âmbito deste Ministério.
À consideração superior
Brasília, 24 de outubro de 2011
Pedro Mäder Gonçalves Coutinho
Especialista em Power Point e Garimpagem no Google – EPPGG
De acordo, encaminhe-se para as providências necessárias.
Brasília, 31 de outubro de 2011
Professor Doutor Artur Roman
Secretário Nacional de Comunicação Escrita em Governo
[1] PORTILHO, Gabriela - Revista Mundo Estranho – 08/2009. Acesso em 27/10/2011 - http://planetasustentavel.abril.com.br/noticia/lixo/minhoca-composteira-adubo-lixo-organico-493310.shtml
[2] Idem.
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1. Introdução
Esta nota técnica apresenta o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e realiza uma análise crítica sobre seus aspectos positivos e oportunidades de melhoria. Para tanto, a nota apresenta o contexto de criação do PDDE, o histórico do programa, sua base legal, uma análise baseada em entrevista com gestores e beneficiários, além de propor uma série de recomendações para superação dos eventuais gargalos.
1.1. Contextualização
O Plano Decenal de Educação para Todos, vigente no período de 1993 a 2003, pode ser apontado como a raiz do PDDE, pois coloca como prioritário na direção da política educacional o fortalecimento da gestão e da autonomia da escola. A Resolução nº 12, de 10 de maio de 1995, criou o Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE), com o objetivo de agilizar a assistência financeira do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) para o sistema público de ensino, por meio de convênios para aplicação nos municípios. A Medida Provisória n.º 1.784, de 14 de dezembro de 1998, cria o PDDE e o estende para escolas de ensino fundamental para alunos com necessidades especiais e comunidades indígenas. Ela aprimora o programa anterior, agilizando o processo de transferências diretamente para a Unidade Executora (UEx) e cria procedimentos simplificados de aquisição e prestação de contas. Após 2003, consolidou- se como ferramenta para viabilizar outras ações consideradas prioritárias para a educação básica: o funcionamento aos finais de semana, a viabilização do fornecimento de água potável, ampliação da jornada escolar, melhora da capacidade de gestão, recursos para escolas rurais, entre outras. O montante aplicado aumentou consideravelmente e não sofre contingenciamentos, com a previsão de investimento de 1,5 bilhões em 2011.
2. Análise
De acordo com os dados de 2010, as 4 ações principais que integram o PDDE, alcançam mais de 130 mil escolas e beneficiam mais de 41 milhões de alunos, além da comunidade residente no entorno das escolas. O PDDE - Manutenção é utilizado por 137 mil escolas e beneficia mais de 41 milhões de alunos. O PDDE - Escolas no Final de Semana é realizada em 2.223 escolas e beneficia mais de 1,8 milhão de alunos. O PDDE - Educação Integral está presente em 9.660 escolas e atende, aproximadamente, 6 milhões de alunos. O PDDE - Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE) foi implantado em 16.643 escolas. Dentre as ações é possível destacar que parte dos recursos é utilizado para apoiar as classes multiseriadas no campo e ações como a ação “água na escola” que visa garantir água potável para a comunidade escolar. Há ainda a previsão da ampliação do volume de recursos para que sejam implementadas ações, como construção de quadras poliesportivas, fomento de iniciativas pedagógicas inovadora no ensino médio e a também recursos para o fomento de escolas bilíngues nas regiões de fronteira.
Para analisar os benefícios e gargalos do PDDE, partiu-se da apreciação crítica da legislação, entrevista com gestores e beneficiários, além de informações disponibilizadas no sítio eletrônico do FNDE e artigos sobre este programa.
2.1. Considerações sobre a Base Legal do PDDE
Um dos aspectos que merece destaque na implementação do PDDE é sua construção jurídica racionalizada e simplificada. Tradicionalmente, o processo administrativo público é complexo e extenso. Fosse ele aplicável ao PDDE, este tornar-se-ia impraticável pelas UEx, que, no intuito de obter os recursos do programa, seriam forçadas a destinar parte de seus escassos recursos humanos para o processamento de todos os trâmites do processo licitatório.
Nesse sentido, com vistas ao fortalecimento da participação social e da autogestão dos estabelecimentos de ensino, e como meio de consolidação da escola democrática, com participação da comunidade, o Conselho Deliberativo do FNDE aprovou duas resoluções que representam um marco na desburocratização legal da administração pública: a Resolução nº 17, de 19 de abril de 2011, que dispõe sobre o processo de adesão e habilitação e as formas de execução e prestação de contas do PDDE, e a Resolução nº 9, de 21 de março de 2011, que estabelece os procedimentos simplificados de aquisição de materiais e bens e contratação de serviços, com os repasses do PDDE. Ambas as normas explicitam uma série de procedimentos a serem adotados pelas UEx na obtenção, utilização e prestação de contas dos recursos, de forma clara, objetiva e democrática. Esta última qualificação é particularmente importante, pois descreve uma norma como sendo acessível e inteligível pelo cidadão ou servidor sem formação jurídica. O conhecimento dessas resoluções, por conseguinte, facilita e, mais, incentiva a participação popular, que se envolve com a execução do Programa, em todas as suas etapas. O envolvimento da população, por sua vez, resulta em controle social direto dos dinheiros públicos, com ganho em eficiência, eficácia e efetividade de seu uso.
2.2. Estrutura da gestão
O funcionamento do PDDE demanda grande articulação federativa. A União prove os recursos, define os critérios de repasse, transfere o dinheiro, recebe e julga as prestações de contas e exerce o controle federal. Os estados e municípios possuem a incumbência de controlar o banco de dados, divulgar critérios, oferecer orientação técnica às escolas e contribuir com a prestação de contas. Por fim, a comunidade escolar tem a função de identificar prioridades e planejar a execução dos recursos, o que possibilita autonomia escolar e auto-gestão. O montante de recursos que é transferido para cada escola é calculado a partir do número de alunos obtido no censo educacional realizado pelo INEP. Para receber recursos, é necessário que o estado ou prefeitura faça adesão ao programa. O FNDE, por meio da Coordenação de Execução de Programa (COEXP), coordena os processos de adesão, habilitação e liberação de recursos, bem como a cooperação técnica para o treinamento, aperfeiçoamento dos agentes executores do PDDE.
O FNDE também elabora apostilas explicativas sobre o uso dos recursos do PDDE, sobre como elaborar a prestação de contas, sobre os procedimentos para compras, entre outros, porém a capacitação de agentes executores e o apoio técnico são pontos fracos da gestão. Isso se deve ao reduzido número de servidores da COEXP e é impactado negativamente pela descontinuidade das equipes gestoras nos municípios. Como consequência, tem-se uma grande disparidade de capacidade de execução do PDDE entre os Estados e os municípios. A atuação das secretarias municipais e estaduais de educação é preponderante para melhorar a capacitação dos agentes executores, assim como para prestar apoio técnico, motivar e coordenar as unidades gestoras, nos casos em que estas se dispõem a prestar este tipo de apoio. As capacitações são realizadas a partir de demanda e dependem em grande parte da colaboração voluntária do Estado ou município que deseja realizá-la dada a falta de recursos específicos da COEXP para estas capacitações in loco. Há relatos de que alguns diretores de escolas, embora conheçam a existência do programa, não conseguem operacionalizar os planos de ação das escolas junto ao FNDE para a adesão ao mesmo. A estratégia para reduzir o déficit em capacitação é a educação à distância (plataforma EAD) e atendimento telefônico.
O cadastramento das unidades executoras é realizado por meio de sistema disponibilizado na internet com validação eletrônica e é outro ponto fraco do PDDE, devido à falta de verificação, ainda que amostral, sobre a validade da informação inserida, o que facilita a má aplicação de recursos e dificulta a responsabilização. A Unidade Executora, representada pelo Conselho Escolar, é formada por membros da comunidade, pais, professores e servidores da escola, que são responsáveis pelo planejamento dos gastos e elaboração dos relatórios de prestação de contas. O apoio das secretarias municipais e estaduais de educação é fundamental para a realização destas atividades.
A verificação da aplicação dos recursos é feita por meio de prestação de contas. O sistema é simplificado para as escolas, que enviam suas contas para consolidação na secretarias municipais ou estaduais e estas, por sua vez, prestam contas junto à União. A prestação de contas visa garantir a legalidade e formalidade da aplicação dos recursos e não permite a verificação da efetiva aplicação dos recursos para melhoria das condições da escola e do ensino. Os procedimentos simplificados fazem com que a prestação de contas não representa um entrave à gestão eficiente do programa.
Segundo relato da diretora, muitas escolas não aderem às ações do programa em função do ônus decorrente dessas atividades, como prestação de contas, formação de unidade executora e planejamento de atividades que fogem do padrão educacional vigente. Apesar de a escola receber recursos financeiros direto na escola, muitos não demonstram interesse em participar.
Outra dificuldade encontrada para a implementação da política por parte de um diretor da escola é a rígida divisão entre despesas de capital e despesas de custeio imposta pelo FNDE às escolas beneficiárias. Isso porque a quantidade de recursos recebidos dentro do escopo do PDDE é pequena e sua divisão pode impedir a compra de algum material de maior custo que esteja no planejamento da escola. Por outro lado, esta divisão parece ser necessária para evitar que as escolas gastem todo o recurso apenas em despesa de capital, garantindo, assim, que a realização de despesas de custeio, como por exemplo, em material pedagógico.
Os recursos são liberados a partir do mês de agosto para as escolas, que têm que utilizá-los até o fim do ano. O dinheiro recebido em agosto pode, por vezes, não ser completamente aplicado no mesmo ano. Nesse caso, há necessidade de informar, na prestação de contas, a “sobra” de recursos que deverá ser reprogramado para o ano seguinte. Trata-se de um ponto positivo do programa, uma vez que não há necessidade de se realizar o gasto de maneira impulsiva em função do início de um novo exercício financeiro. Ressalta-se que, mesmo para os recursos que passam de um ano para o outro, permanecem válidas as regras de porcentagens para cada tipo de despesa – de custeio e de capital.
É importante evitar que o programa perca seu caráter suplementar e se torne a única fonte de recursos das escolas, uma vez que as secretarias municipais ou estaduais podem reduzir a quantidade de recursos e/ou materiais distribuídos às escolas sob o pretexto de que estas possuem recursos próprios para aquisição do mesmo. Desse modo, apesar de seu caráter suplementar, o PDDE em alguns casos acaba por se tornar recurso de manutenção das escolas. A divisão em vários subprogramas com direcionamento específico, como educação integral ou escola aberta aos finais de semana, visa coibir este tipo de prática.
Apesar de ser um programa que envolve escolas em todo o Brasil e grande quantidade de recursos, chama atenção a falta de monitoramento e de avaliação do programa, mesmo depois de 15 anos de sua implementação. O FNDE usa o Ideb como critério de incentivo para o aumento do repasse de recursos. As escolas que atingem as metas intermediárias do Ideb recebem um prêmio de 50% a mais do valor repassado. Apesar da dificuldade de correlacionar o aumento de recursos com a melhoria da qualidade da educação e, consequentemente, do Ideb, os recursos do PDDE representam aportes consideráveis ao orçamento das escolas. Um indicador que pode ser usado como proxy para medir o êxito da política é o aumento do número de unidades executoras em escolas públicas e organizações não-governamentais de 1997 a 2004, que vai de 11.643, em 1995, para 75.056 em 2004. Isto mostra que essa política possui alto índice de cobertura e também de aceitação.
Os diretores entrevistados consideram que o programa é importante para o desenvolvimento de projetos pedagógicos que estimulam a melhoria do ensino. De acordo com os gestores escolares, outro resultado estimulado pelo programa é a capacidade de mobilização da comunidade em torno dos projetos extraclasse. A redução da vulnerabilidade social de crianças a partir de atividades como a prática esportiva ou o reforço escolar, por exemplo, foram citados como importantes benefícios indiretos do programa.
Um ponto positivo do programa é o aumento da autonomia do gasto das escolas a partir de 1997. Os recursos recebidos pelo PDDE, em muitos casos, são os únicos sobre os quais as escolas possuem liberdade para usar de acordo com suas necessidades e com a realidade local. Assim, o programa permite que a política de educação seja adaptada ao contexto local e permite a maior participação da comunidade escolar (pais e professores) na gestão destes recursos, por meio da participação na Unidade Executora, representada por Conselhos Escolares ou Associações de Pais e Mestres (APMs). Segundo relato dos atores que estão na ponta do PDDE, é possível perceber diferenças da qualidade do ensino quando há participação da comunidade.
A obrigatoriedade de criação de uma UEx, entretanto, não faz com que o processo de definição de prioridades e gestão dos recursos seja automaticamente democrático, podendo ocorrer uma valorização excessiva de seu caráter técnico em detrimento do relevante papel político pedagógico que poderia desempenhar. Neste ponto, seria importante criar alguma estratégia de capacitação ou de indução para o fortalecimento de UEx que envolvam a comunidade nas decisões sobre a aplicação dos recursos. O modelo de gestão, apesar de favorecer a autonomia escolar, carece de mecanismos de indução de boas práticas.
A transferência de recursos diretamente do FDNE para a conta da Unidade Executora é outro fator positivo do programa, uma vez que não é necessária a realização de convênios para cada repasse. Isso facilita a gestão do programa por parte do FDNE e também a adesão e recepção dos recursos por parte das unidades executoras. Os bens comprados com recursos do PDDE pelas escolas, em nome de suas UEx, são doados ao município por meio de termo de doação. Outro ponto positivo do PPDE é a clareza e transparência dos critérios para o repasse dos recursos. O Conselho Escolar e a comunidade podem, ano a ano, saber antecipadamente qual será o valor recebido, dado que este varia em função do número de alunos.
O PDDE ao ser ampliado para outras ações, que não apenas a melhoria da infraestrutura, proporciona efeitos não só para a melhoria da educação, mas também para minimizar as condições de vulnerabilidade de jovens e adolescentes, e também para uma integração da escola na comunidade em que está inserida, notadamente, na ação escola aberta.
3. Conclusão
Da análise realizada, é possível constatar a utilidade do PDDE, considerado um dos programas sociais de maior sucesso devido a rapidez de sua implementação, sua grande cobertura, o estímulo a autonomia gerencial e a grande adesão e apoio dos implementadores. Por certo, há limitações que ainda precisam ser superadas, bem como os avanços em sua gestão, como etapa seguinte do desenvolvimento do Programa. A seguir, elencamos os principais desafios a serem enfrentados e os meios de superá-los.
3.1 Recomendações
i. Gestão superior: O FNDE conta hoje com apenas 11 servidores, o que limita a capacidade de gestão e acompanhamento das mais de 100.000 escolas em mais 5.000 municípios. O monitoramento e avaliação da ação necessitariam de equipes maiores, razão pela qual julga-se necessário a ampliação do quadro de pessoal a serviço do Fundo.
ii. Estrutura Física e Distribuição Geográfica: O FNDE, em especial, o COEXP, conta com uma estrutura física reduzida e com localização concentrada em Brasília. Para melhorar o acompanhamento, o monitoramento e possibilitar a verificação da aplicação dos recursos, a instalação de bases regionais temporárias, nos estados e regiões em que se verifique o maior número de escolas que ainda não participem do programa para facilitar o acesso das possíveis unidades executoras as informações e capacitação.
iii. Capacitação de executores locais: O crescimento do escopo, do número de ações e do orçamento não foram acompanhados de ampliação proporcional de recursos financeiro para a coordenação do programa, em especial, para realizar cooperação técnica com as unidades executoras. Uma estratégia possível é realizar parcerias com as secretarias estaduais de educação que ficariam responsáveis por organizar eventos regionais de capacitação. O FNDE enviaria seus servidores e a secretaria de educação providenciaria espaço físico, transporte dos participantes, ajuda de custo e os materiais para realização do evento.
A adoção de estratégias de capacitação dos agentes executores, e a formação de redes locais de informação, é imprescindível para a descentralização do programa e fortalecimento das ações nos municípios.
iv. Indicadores do Programa: A avaliação, acompanhamento e monitoramento PDDE se baseia quase que exclusivamente no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - Ideb. O índice, criado pelo MEC em 2007, é calculado com base no desempenho dos estudantes em avaliações do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP e em taxas de aprovação anual, e busca avaliar a qualidade de cada escola e de cada rede de ensino.
No entanto, dada a existência de inúmeros fatores ponderosos na formação escolar, determinar o nexo de causalidade entre o PDDE e o IDEB é ineficaz. É necessário buscar outros indicadores que possam refletir, de fato, os efeitos e a influência o PDDE, com critério para mensurar o êxito das ações ligadas ao programa, e com periodicidade maior.
v. Cadastramento das unidades gestoras: É preciso implementar medidas para esclarecer as unidades executoras sobre a forma de realizar o cadastramento, para viabilizar a localização dos gestores. Medidas para viabilizar o controle do cadastro com verificação dos dados cadastrados ainda que de forma amostral, para evitar desvios e facilitar controle e responsabilização.
3.2 Encaminhamento
Em breve síntese, considerando os benefícios advindos do PDDE, entende-se que o programa tem elevado potencial de impacto de transformação social, cultural e econômica nas comunidades beneficiadas, razão pela qual recomenda-se a análise posterior, no âmbito deste Ministério, com vistas à ampliação do programa.
Bibliografia:
JANNUZZI, P.M. Indicadores para diagnóstico, monitoramento e avaliação de programas sociais no Brasil. Revista do Serviço Público. Brasília 56(2): 137-160, abr/jun 2005.
THERESA ADRIÃO E VERA PERONI. Implicações do programa dinheiro direto na escola para a gestão da escola pública. Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 98, p. 253-267, jan./abr. 2007
Experiência Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, 2005
Esta nota técnica apresenta o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e realiza uma análise crítica sobre seus aspectos positivos e oportunidades de melhoria. Para tanto, a nota apresenta o contexto de criação do PDDE, o histórico do programa, sua base legal, uma análise baseada em entrevista com gestores e beneficiários, além de propor uma série de recomendações para superação dos eventuais gargalos.
1.1. Contextualização
Após a universalização da educação básica, que durante anos foi a principal meta para a educação no Brasil, o principal desafio passou a ser melhorar sua qualidade. Entre os problemas encontrados nas escolas de todo o país, pode-se mencionar a falta de recursos para atender necessidades básicas de manutenção, falta de autonomia para gestão de recursos financeiros, restrito controle e participação social, instalações físicas precárias e falta da participação da comunidade escolar.
Neste contexto, foi lançado o PDDE, programa de assistência financeira direta, em caráter suplementar, para as escolas públicas das redesestaduais, municipais e para as escolas privadas de educação especial mantidas por entidades sem fins lucrativos. O programa repassa recursos diretamente para essas escolas para prover as necessidades para seu funcionamento e para a promoção de melhorias em infraestrutura física e pedagógica. Sua execução é descentralizada e incentiva processos participativos e maior autonomia na gestão escolar. A alta adesão e o feedback positivo das escolas (maior motivação dos alunos e professores e melhora da imagem junto à comunidade) demonstram o êxito e a potencialidade que pode ser exercida pelo PDDE.
1.2. HistóricoO Plano Decenal de Educação para Todos, vigente no período de 1993 a 2003, pode ser apontado como a raiz do PDDE, pois coloca como prioritário na direção da política educacional o fortalecimento da gestão e da autonomia da escola. A Resolução nº 12, de 10 de maio de 1995, criou o Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE), com o objetivo de agilizar a assistência financeira do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) para o sistema público de ensino, por meio de convênios para aplicação nos municípios. A Medida Provisória n.º 1.784, de 14 de dezembro de 1998, cria o PDDE e o estende para escolas de ensino fundamental para alunos com necessidades especiais e comunidades indígenas. Ela aprimora o programa anterior, agilizando o processo de transferências diretamente para a Unidade Executora (UEx) e cria procedimentos simplificados de aquisição e prestação de contas. Após 2003, consolidou- se como ferramenta para viabilizar outras ações consideradas prioritárias para a educação básica: o funcionamento aos finais de semana, a viabilização do fornecimento de água potável, ampliação da jornada escolar, melhora da capacidade de gestão, recursos para escolas rurais, entre outras. O montante aplicado aumentou consideravelmente e não sofre contingenciamentos, com a previsão de investimento de 1,5 bilhões em 2011.
2. Análise
De acordo com os dados de 2010, as 4 ações principais que integram o PDDE, alcançam mais de 130 mil escolas e beneficiam mais de 41 milhões de alunos, além da comunidade residente no entorno das escolas. O PDDE - Manutenção é utilizado por 137 mil escolas e beneficia mais de 41 milhões de alunos. O PDDE - Escolas no Final de Semana é realizada em 2.223 escolas e beneficia mais de 1,8 milhão de alunos. O PDDE - Educação Integral está presente em 9.660 escolas e atende, aproximadamente, 6 milhões de alunos. O PDDE - Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE) foi implantado em 16.643 escolas. Dentre as ações é possível destacar que parte dos recursos é utilizado para apoiar as classes multiseriadas no campo e ações como a ação “água na escola” que visa garantir água potável para a comunidade escolar. Há ainda a previsão da ampliação do volume de recursos para que sejam implementadas ações, como construção de quadras poliesportivas, fomento de iniciativas pedagógicas inovadora no ensino médio e a também recursos para o fomento de escolas bilíngues nas regiões de fronteira.
Para analisar os benefícios e gargalos do PDDE, partiu-se da apreciação crítica da legislação, entrevista com gestores e beneficiários, além de informações disponibilizadas no sítio eletrônico do FNDE e artigos sobre este programa.
2.1. Considerações sobre a Base Legal do PDDE
Um dos aspectos que merece destaque na implementação do PDDE é sua construção jurídica racionalizada e simplificada. Tradicionalmente, o processo administrativo público é complexo e extenso. Fosse ele aplicável ao PDDE, este tornar-se-ia impraticável pelas UEx, que, no intuito de obter os recursos do programa, seriam forçadas a destinar parte de seus escassos recursos humanos para o processamento de todos os trâmites do processo licitatório.
Nesse sentido, com vistas ao fortalecimento da participação social e da autogestão dos estabelecimentos de ensino, e como meio de consolidação da escola democrática, com participação da comunidade, o Conselho Deliberativo do FNDE aprovou duas resoluções que representam um marco na desburocratização legal da administração pública: a Resolução nº 17, de 19 de abril de 2011, que dispõe sobre o processo de adesão e habilitação e as formas de execução e prestação de contas do PDDE, e a Resolução nº 9, de 21 de março de 2011, que estabelece os procedimentos simplificados de aquisição de materiais e bens e contratação de serviços, com os repasses do PDDE. Ambas as normas explicitam uma série de procedimentos a serem adotados pelas UEx na obtenção, utilização e prestação de contas dos recursos, de forma clara, objetiva e democrática. Esta última qualificação é particularmente importante, pois descreve uma norma como sendo acessível e inteligível pelo cidadão ou servidor sem formação jurídica. O conhecimento dessas resoluções, por conseguinte, facilita e, mais, incentiva a participação popular, que se envolve com a execução do Programa, em todas as suas etapas. O envolvimento da população, por sua vez, resulta em controle social direto dos dinheiros públicos, com ganho em eficiência, eficácia e efetividade de seu uso.
2.2. Estrutura da gestão
O funcionamento do PDDE demanda grande articulação federativa. A União prove os recursos, define os critérios de repasse, transfere o dinheiro, recebe e julga as prestações de contas e exerce o controle federal. Os estados e municípios possuem a incumbência de controlar o banco de dados, divulgar critérios, oferecer orientação técnica às escolas e contribuir com a prestação de contas. Por fim, a comunidade escolar tem a função de identificar prioridades e planejar a execução dos recursos, o que possibilita autonomia escolar e auto-gestão. O montante de recursos que é transferido para cada escola é calculado a partir do número de alunos obtido no censo educacional realizado pelo INEP. Para receber recursos, é necessário que o estado ou prefeitura faça adesão ao programa. O FNDE, por meio da Coordenação de Execução de Programa (COEXP), coordena os processos de adesão, habilitação e liberação de recursos, bem como a cooperação técnica para o treinamento, aperfeiçoamento dos agentes executores do PDDE.
O FNDE também elabora apostilas explicativas sobre o uso dos recursos do PDDE, sobre como elaborar a prestação de contas, sobre os procedimentos para compras, entre outros, porém a capacitação de agentes executores e o apoio técnico são pontos fracos da gestão. Isso se deve ao reduzido número de servidores da COEXP e é impactado negativamente pela descontinuidade das equipes gestoras nos municípios. Como consequência, tem-se uma grande disparidade de capacidade de execução do PDDE entre os Estados e os municípios. A atuação das secretarias municipais e estaduais de educação é preponderante para melhorar a capacitação dos agentes executores, assim como para prestar apoio técnico, motivar e coordenar as unidades gestoras, nos casos em que estas se dispõem a prestar este tipo de apoio. As capacitações são realizadas a partir de demanda e dependem em grande parte da colaboração voluntária do Estado ou município que deseja realizá-la dada a falta de recursos específicos da COEXP para estas capacitações in loco. Há relatos de que alguns diretores de escolas, embora conheçam a existência do programa, não conseguem operacionalizar os planos de ação das escolas junto ao FNDE para a adesão ao mesmo. A estratégia para reduzir o déficit em capacitação é a educação à distância (plataforma EAD) e atendimento telefônico.
O cadastramento das unidades executoras é realizado por meio de sistema disponibilizado na internet com validação eletrônica e é outro ponto fraco do PDDE, devido à falta de verificação, ainda que amostral, sobre a validade da informação inserida, o que facilita a má aplicação de recursos e dificulta a responsabilização. A Unidade Executora, representada pelo Conselho Escolar, é formada por membros da comunidade, pais, professores e servidores da escola, que são responsáveis pelo planejamento dos gastos e elaboração dos relatórios de prestação de contas. O apoio das secretarias municipais e estaduais de educação é fundamental para a realização destas atividades.
A verificação da aplicação dos recursos é feita por meio de prestação de contas. O sistema é simplificado para as escolas, que enviam suas contas para consolidação na secretarias municipais ou estaduais e estas, por sua vez, prestam contas junto à União. A prestação de contas visa garantir a legalidade e formalidade da aplicação dos recursos e não permite a verificação da efetiva aplicação dos recursos para melhoria das condições da escola e do ensino. Os procedimentos simplificados fazem com que a prestação de contas não representa um entrave à gestão eficiente do programa.
Segundo relato da diretora, muitas escolas não aderem às ações do programa em função do ônus decorrente dessas atividades, como prestação de contas, formação de unidade executora e planejamento de atividades que fogem do padrão educacional vigente. Apesar de a escola receber recursos financeiros direto na escola, muitos não demonstram interesse em participar.
Outra dificuldade encontrada para a implementação da política por parte de um diretor da escola é a rígida divisão entre despesas de capital e despesas de custeio imposta pelo FNDE às escolas beneficiárias. Isso porque a quantidade de recursos recebidos dentro do escopo do PDDE é pequena e sua divisão pode impedir a compra de algum material de maior custo que esteja no planejamento da escola. Por outro lado, esta divisão parece ser necessária para evitar que as escolas gastem todo o recurso apenas em despesa de capital, garantindo, assim, que a realização de despesas de custeio, como por exemplo, em material pedagógico.
Os recursos são liberados a partir do mês de agosto para as escolas, que têm que utilizá-los até o fim do ano. O dinheiro recebido em agosto pode, por vezes, não ser completamente aplicado no mesmo ano. Nesse caso, há necessidade de informar, na prestação de contas, a “sobra” de recursos que deverá ser reprogramado para o ano seguinte. Trata-se de um ponto positivo do programa, uma vez que não há necessidade de se realizar o gasto de maneira impulsiva em função do início de um novo exercício financeiro. Ressalta-se que, mesmo para os recursos que passam de um ano para o outro, permanecem válidas as regras de porcentagens para cada tipo de despesa – de custeio e de capital.
É importante evitar que o programa perca seu caráter suplementar e se torne a única fonte de recursos das escolas, uma vez que as secretarias municipais ou estaduais podem reduzir a quantidade de recursos e/ou materiais distribuídos às escolas sob o pretexto de que estas possuem recursos próprios para aquisição do mesmo. Desse modo, apesar de seu caráter suplementar, o PDDE em alguns casos acaba por se tornar recurso de manutenção das escolas. A divisão em vários subprogramas com direcionamento específico, como educação integral ou escola aberta aos finais de semana, visa coibir este tipo de prática.
Apesar de ser um programa que envolve escolas em todo o Brasil e grande quantidade de recursos, chama atenção a falta de monitoramento e de avaliação do programa, mesmo depois de 15 anos de sua implementação. O FNDE usa o Ideb como critério de incentivo para o aumento do repasse de recursos. As escolas que atingem as metas intermediárias do Ideb recebem um prêmio de 50% a mais do valor repassado. Apesar da dificuldade de correlacionar o aumento de recursos com a melhoria da qualidade da educação e, consequentemente, do Ideb, os recursos do PDDE representam aportes consideráveis ao orçamento das escolas. Um indicador que pode ser usado como proxy para medir o êxito da política é o aumento do número de unidades executoras em escolas públicas e organizações não-governamentais de 1997 a 2004, que vai de 11.643, em 1995, para 75.056 em 2004. Isto mostra que essa política possui alto índice de cobertura e também de aceitação.
Os diretores entrevistados consideram que o programa é importante para o desenvolvimento de projetos pedagógicos que estimulam a melhoria do ensino. De acordo com os gestores escolares, outro resultado estimulado pelo programa é a capacidade de mobilização da comunidade em torno dos projetos extraclasse. A redução da vulnerabilidade social de crianças a partir de atividades como a prática esportiva ou o reforço escolar, por exemplo, foram citados como importantes benefícios indiretos do programa.
Um ponto positivo do programa é o aumento da autonomia do gasto das escolas a partir de 1997. Os recursos recebidos pelo PDDE, em muitos casos, são os únicos sobre os quais as escolas possuem liberdade para usar de acordo com suas necessidades e com a realidade local. Assim, o programa permite que a política de educação seja adaptada ao contexto local e permite a maior participação da comunidade escolar (pais e professores) na gestão destes recursos, por meio da participação na Unidade Executora, representada por Conselhos Escolares ou Associações de Pais e Mestres (APMs). Segundo relato dos atores que estão na ponta do PDDE, é possível perceber diferenças da qualidade do ensino quando há participação da comunidade.
A obrigatoriedade de criação de uma UEx, entretanto, não faz com que o processo de definição de prioridades e gestão dos recursos seja automaticamente democrático, podendo ocorrer uma valorização excessiva de seu caráter técnico em detrimento do relevante papel político pedagógico que poderia desempenhar. Neste ponto, seria importante criar alguma estratégia de capacitação ou de indução para o fortalecimento de UEx que envolvam a comunidade nas decisões sobre a aplicação dos recursos. O modelo de gestão, apesar de favorecer a autonomia escolar, carece de mecanismos de indução de boas práticas.
A transferência de recursos diretamente do FDNE para a conta da Unidade Executora é outro fator positivo do programa, uma vez que não é necessária a realização de convênios para cada repasse. Isso facilita a gestão do programa por parte do FDNE e também a adesão e recepção dos recursos por parte das unidades executoras. Os bens comprados com recursos do PDDE pelas escolas, em nome de suas UEx, são doados ao município por meio de termo de doação. Outro ponto positivo do PPDE é a clareza e transparência dos critérios para o repasse dos recursos. O Conselho Escolar e a comunidade podem, ano a ano, saber antecipadamente qual será o valor recebido, dado que este varia em função do número de alunos.
O PDDE ao ser ampliado para outras ações, que não apenas a melhoria da infraestrutura, proporciona efeitos não só para a melhoria da educação, mas também para minimizar as condições de vulnerabilidade de jovens e adolescentes, e também para uma integração da escola na comunidade em que está inserida, notadamente, na ação escola aberta.
3. Conclusão
Da análise realizada, é possível constatar a utilidade do PDDE, considerado um dos programas sociais de maior sucesso devido a rapidez de sua implementação, sua grande cobertura, o estímulo a autonomia gerencial e a grande adesão e apoio dos implementadores. Por certo, há limitações que ainda precisam ser superadas, bem como os avanços em sua gestão, como etapa seguinte do desenvolvimento do Programa. A seguir, elencamos os principais desafios a serem enfrentados e os meios de superá-los.
3.1 Recomendações
i. Gestão superior: O FNDE conta hoje com apenas 11 servidores, o que limita a capacidade de gestão e acompanhamento das mais de 100.000 escolas em mais 5.000 municípios. O monitoramento e avaliação da ação necessitariam de equipes maiores, razão pela qual julga-se necessário a ampliação do quadro de pessoal a serviço do Fundo.
ii. Estrutura Física e Distribuição Geográfica: O FNDE, em especial, o COEXP, conta com uma estrutura física reduzida e com localização concentrada em Brasília. Para melhorar o acompanhamento, o monitoramento e possibilitar a verificação da aplicação dos recursos, a instalação de bases regionais temporárias, nos estados e regiões em que se verifique o maior número de escolas que ainda não participem do programa para facilitar o acesso das possíveis unidades executoras as informações e capacitação.
iii. Capacitação de executores locais: O crescimento do escopo, do número de ações e do orçamento não foram acompanhados de ampliação proporcional de recursos financeiro para a coordenação do programa, em especial, para realizar cooperação técnica com as unidades executoras. Uma estratégia possível é realizar parcerias com as secretarias estaduais de educação que ficariam responsáveis por organizar eventos regionais de capacitação. O FNDE enviaria seus servidores e a secretaria de educação providenciaria espaço físico, transporte dos participantes, ajuda de custo e os materiais para realização do evento.
A adoção de estratégias de capacitação dos agentes executores, e a formação de redes locais de informação, é imprescindível para a descentralização do programa e fortalecimento das ações nos municípios.
iv. Indicadores do Programa: A avaliação, acompanhamento e monitoramento PDDE se baseia quase que exclusivamente no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - Ideb. O índice, criado pelo MEC em 2007, é calculado com base no desempenho dos estudantes em avaliações do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP e em taxas de aprovação anual, e busca avaliar a qualidade de cada escola e de cada rede de ensino.
No entanto, dada a existência de inúmeros fatores ponderosos na formação escolar, determinar o nexo de causalidade entre o PDDE e o IDEB é ineficaz. É necessário buscar outros indicadores que possam refletir, de fato, os efeitos e a influência o PDDE, com critério para mensurar o êxito das ações ligadas ao programa, e com periodicidade maior.
v. Cadastramento das unidades gestoras: É preciso implementar medidas para esclarecer as unidades executoras sobre a forma de realizar o cadastramento, para viabilizar a localização dos gestores. Medidas para viabilizar o controle do cadastro com verificação dos dados cadastrados ainda que de forma amostral, para evitar desvios e facilitar controle e responsabilização.
3.2 Encaminhamento
Em breve síntese, considerando os benefícios advindos do PDDE, entende-se que o programa tem elevado potencial de impacto de transformação social, cultural e econômica nas comunidades beneficiadas, razão pela qual recomenda-se a análise posterior, no âmbito deste Ministério, com vistas à ampliação do programa.
À consideração superior
Brasília, 4 de novembro de 2011
Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental
De acordo, encaminhe-se para as providências necessárias.
Brasília, 4 de novembro de 2011
Secretário
Brasília, 4 de novembro de 2011
Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental
De acordo, encaminhe-se para as providências necessárias.
Brasília, 4 de novembro de 2011
Secretário
Bibliografia:
JANNUZZI, P.M. Indicadores para diagnóstico, monitoramento e avaliação de programas sociais no Brasil. Revista do Serviço Público. Brasília 56(2): 137-160, abr/jun 2005.
THERESA ADRIÃO E VERA PERONI. Implicações do programa dinheiro direto na escola para a gestão da escola pública. Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 98, p. 253-267, jan./abr. 2007
Experiência Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, 2005
